经浙江省义乌市、嘉兴市和四川省成都市村土地利用规划编制情况的调研，省外村土地利用规划编制技术主要体现在采用多规融合的编制方法、注重村庄调查工作及公众参与、细化土地利用现状分类、与农村土地制度改革试点相结合、注重存量挖潜、参照镇级规划制定村级规划数据库标准等方面，为广州市编制村土地利用规划提供良好的借鉴作用。
引言
其他
往期回顾︱浙江省、四川省村土地利用规划编制经验与启示
2017年8月，广东国地规划科技股份有限公司中标广州山水•田园•乡村土地利用规划编制研究项目的技术服务工作。为借鉴省外村土地利用规划编制试点经验，由委托方广州市土地利用规划编制中心组成调研组，前往浙江省义乌市、嘉兴市和四川省成都市学习了村土地利用规划编制经验，并实地考察义乌市大陈镇大畈村、成都市郫都区三道堰镇青杠树村。调研情况总结如下：
一、村土地利用规划编制总体情况
1、浙江省义乌市、嘉兴市
浙江省结合农村土地整治工作，于2011年印发了《关于在我省开展村土地利用规划编制试点工作的通知》（浙土资厅函〔2011〕229 号），探索村土地利用规划编制工作，经历了从2011年开始的初步探索至2014-2016年期间结合农村土地制度改革及土地整治工作的试点深入阶段。其中义乌市、嘉兴市分别完成3个和15个村土地利用规划试点。《国土资源部关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号，以下简称《2号文》）实施以来，全省村土地利用规划进入按需编制阶段。截止目前，义乌市赤岸镇神坛村按照部新要求申请开展了村土地利用规划编制工作，嘉兴市约有40个村已按部新要求申请开展村土地利用规划编制工作。
2、四川省成都市
成都市国土资源局根据选取了郫都区三道堰镇青杠树村、唐昌镇战旗村开展了村级土地利用规划编制试点。两个村均位于成都平原区，都江堰灌区内，在土地整理、农村产业发展和资源生态本底等方面具有一定优势，其中成都市郫都区是农村集体经营性建设用地入市改革试点县。目前两个村的村规划成果已编制完成，未进入审批程序。成都市结合试点经验，初步形成了《成都市村级土地利用规划编制技术规范（讨论稿）》。
二、主要经验和做法
1、采用多规融合的编制方法
浙江义乌市在多规融合方面有以下几点做法，一是在市级层面成立了“多规融合”村庄发展一体化规划编制工作领导小组，抽调了国土、农林、规划、行政执法、民政、人民银行等部门业务骨干在国土局集中办公，指导做好村级土地利用规划编制工作。二是试点村土地利用规划编制工作由具有土地规划资质、城市规划资质的两家编制单位共同承担，确保在用地标准、指标体系、空间管控的一致，在编制技术上实现“多规合一”的要求。三是市级领导小组在规划编制前期，组织市规划、农林、交通、旅游、水务、供电、文物保护等部门，梳理各自总体规划或专项规划，对试点村提出规划管制负面清单，并明确各部门需要特殊保护和禁止建设区域。四是规划内容衔接了产业、生态、景观风貌、公共服务与基础设施等专项内容。
浙江嘉兴市嘉善县廖家村土地利用规划，按照“两厅合作、两院合编、六个统一、联合审查”的总体框架编制。其中，“两厅合作”指浙江省国土资源厅、住房和城乡建设厅合作引领；“两院合编”指浙江省城乡规划设计研究院和浙江省土地勘测规划院合作共同编制；“六个统一”指在编制技术上做到统一基数、统一总量、统一划区定线、统一数据库、统一技术路线、统一创新政策；“联合审查”指规划成果通过住建部门和国土部门联合审查通过后，方可获批。
2、注重村庄调查工作，重视公众参与
注重村庄现状调查，主要通过资料收集、实地踏勘、入户调查、问卷调查、访谈等方式，对村域社会经济发展、土地资源、土地权属、农村居民点、公共服务与基础设施、产业用地、工程基础进行详细调查。以及深入调查村干部、村民对村域规划、建设、发展的诉求。
重视规划编制公众参与，如义乌市村土地利用规划编制前期调研、中期编制、后期公示等环节中，充分利用村微信群开展网络问卷调查、实地问卷调查、上门走访调研、公示公告征求意见等方式，全程积极引导村民参与村土地利用规划编制工作，反复征求村民意见3次以上，充分体现当地群众愿望，切实维护村民权益。
3、与农村土地制度改革试点相结合
义乌市在结合农村宅基地制度改革试点的基础上，开展村土地利用规划编制。一方面，村庄建设用地总规模严格按照《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》，人均建设用地控制在100平方米以下。在村庄总建设用地规模不变的前提下，通过将废弃、低效宅基地复垦，腾挪一部分村庄建设用地规模用于安排集体经营性建设用地。另一方面，根据《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》、《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》，以及村域现状、村民意愿等情况，制定村更新改造实施细则，重点对宅基地规模控制、土地权属、安置标准、旧房处置和新房安置方法等内容进行明确，并将村更新改造实施细则纳入村土地利用规划成果中。
成都市在结合农村集体经营性建设用地入市试点工作的基础上，开展村土地利用规划编制。成都市农村集体经营性建设用地入市分为就地入市和调整入市，就地入市指规划期间对低效建设用地进行整理，通过改变用途等方式将地块入市，调整入市指规划期间通过复垦零星建设用地（在村土地利用规划不调出城乡建设用地规模），并将城乡建设用地规模调入有条件建设区范围内入市。村土地利用规划方案中划定复垦区（规划编制阶段保留其城乡建设用地规模）及将拟建新地块划为有条件建设区。在规划实施阶段，通过对复垦区实施复垦后调出城乡建设用地规模，用于落实建新区城乡建设用地规模需求（通过编制有条件建设区使用方案的方式），助推农村集体经营性建设用地入市工作。
4、注重存量挖潜，保护永久基本农田
通过梳理村域范围内存量建设用地的规模、布局，结合村民意愿，整合使用存量建设用地解决产业发展、配套设施、村民建房的用地需求，落实上位规划安排的建设用地规模。而对于因村庄人口及产业发展原因，确需增加建设用地规模的村庄，在乡（镇）范围内平衡建设用地规模指标，确保村庄所在乡（镇）建设用地规模不突破。浙江省在2011年已开展村土地利用规划试点工作，在编制工作过程中结合永久基本农田划定工作调整了村域范围内的永久基本农田布局，其他试点编制成果均未对永久基本农田布局进行调整。
5、参照镇级规划制定村级规划数据库标准
规划数据库建设方面，各试点单位目前研究还不够细化，其中浙江省在试点阶段，村土地利用规划数据库参照浙江省乡（镇）土地利用总体规划数据库标准并进行微调。村土地利用规划成果数据集，包含规划文档、表格、栅格图像和矢量数据等成果，其中基础数据、规划地类、土地用途管制等规划要素均应建立相应的矢量图层。主要在乡（镇）土地利用总体规划数据库标准的基础上，在“规划地类”图层中增加体现细化规划用途的“规划分类编码”字段。
经审批后的村土地利用规划数据库作为一个独立文件放入乡（镇）级土地利用总体规划数据库中，作为村用地审批及土地用途管制的依据。村土地利用规划数据库检查软件仍然采用乡（镇）级土地利用总体规划数据库检测软件，并结合人工检查进行判读。
三、启示
1、按照“两规合一”的要求编制规划
市、县级人民政府及主管部门逐步建立村级层面 “两规合一”机制。建议有条件的乡镇人民政府，在组织编制村土地利用规划工作时，妥托具有土地规划资质、城市规划资质的编制单位共同承担，为村级层面实现“两规合一”提供充足的技术保障。未编制村庄规划的村，统一编制村庄规划与村土地利用规划，按照土地利用总体规划和城乡规划的技术要求，统一发展目标、统一用地分类、统一规模指标、统一规划布局、统一管制规则。已编制村庄规划的村，需将村庄规划中的发展定位、功能分区、产业发展、公共服务设施、基础设施、历史文化保护、新村建设、旧村改造、重点项目建设等内容融合到村土地利用规划中，形成村域层面的“一本规划，一张蓝图”。
2、深入现状调查，梳理村域特点
通过外业踏勘、走访座谈、入户调查、问卷调查、驻村体验等方式，并协助无人机航拍、大数据应用等技术，深入调查村域自然资源条件、社会经济、历史文化、公共服务设施、市政设施、广场与绿化、道路与交通设施、设施农用地、集体经营性建设用地、土地整治、生态用地、农产品种植、农村土地承包权流转等现状情况，充分掌握村域优劣势、村域特色、村域发展及存在问题、村民需求等信息。
3、盘活建设用地存量，节约集约用地
严格落实上位规划安排的建设用地规模指标，对于急切需要新增建设用地规模用于产业发展、村民宅基地和基础设施建设的村，优先通过开展存量建设用地整理和复垦等再开发利用方式，腾挪建设用地规模。建议借鉴成都市的思路，若在规划编制阶段，村民不愿意调出废弃、闲置建设用地规模的，在没有新增建设用地规模的情况下，将村域内复垦潜力地纳入村土地利用规划复垦区，但在村土地利用规划中不调出建设用地规模。另一方面，将产业、基础设施、新社区建设等规划期内拟建新地块划为有条件建设区。在规划实施阶段，拟建设区域确需建设的，通过实施规划复垦区及编制有条件建设区使用方案解决建设区域不符合规划的问题。
4、探索村庄连片编制规划，增加规模的弹性管理
鼓励先行试点、有重大产业发展且通过内部存量建设用地挖潜无法解决用地需求的村，建议按照《广东省国土资源厅关于加快推进土地利用总体规划调整完善工作的通知》（粤国土资规划发[2017]59号），允许使用土地利用总体规划调整完善区级预留规模或辖区内市级预留规模。几个村联合作为一个试点的，允许村与村之间调剂规模。
5、加强村民参与，保障规划实施
村土地利用规划编制坚持村委干部及村民的主体地位，全程参与规划。通过调研、意见征询、论证、听证、公示等多种途径，充分征求村民意愿，成果方案需得到村委干部及村民的认可。同时，提炼村土地利用规划内容，形成通俗易懂的村规民约，实现村民在土地利用保护上的自我管理、自我教育和自我约束；村土地利用规划审批后，制定规划实施方案，引导规划中各类项目实施，确保规划落地。
6、建立村土地利用规划数据库，并按此实施和管理
以省土地利用总体规划数据库标准为基础，建立村土地利用规划数据库，并在数据库标准的基础上，增加体现村土地利用规划地类等字段属性。建议村土地利用规划数据库由“土地用途分区、基本农田保护、土地利用管制分区、期末地类图斑”等核心图层组成。村土地利用规划数据库审查通过后，将原省数据库中村域范围图斑替换为村土地利用规划数据库的图斑，并按审批后的村规划数据库进行实施和管理。
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